Чотири альтернативи мораторію: концепція земельної реформи від експертів

На експертне обговорення винесено Концепцію земельної реформи, розроблену експертами, які на різних рівнях та позиціях займаються земельними питаннями в Україні, – це окремі представники групи радників прем’єр-міністра (SAGSUR), Держгеокадастру, Групи Світового Банку, проекту USAID ARDS, проекту Світового банку «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні». Презентація концепції відбулася сьогодні, 13 грудня, в офісі «Реанімаційного пакету реформ».

Чому це питання перезріло

Те, що без запровадження ринку с/г земель зростання продуктивності сільського господарства та розвиток сільських територій майже неможливе, підтверджують економічні розрахунки, озвучені на різних рівнях, – щорічні вигоди від скасування мораторію і створення ринку сільгоспземель можуть становити від 0,7 до 1,5 млрд. дол. США (у вигляді додаткових інвестицій, місцевих доходів і доходів землевласників), а це еквівалентно щорічному додатковому зростанню ВВП на 0,6-1,6%. Шведський економіст Андерс Аслунд назвав легалізацію продажу сільгоспземель в Україні «найбільшим доступним джерелом економічного зростання», яким держава не зуміла скористатися. До речі, це стало однією з причин відмови МВФ виділити Україні наступний транш у листопаді 2016 року.

Аналіз європейського законодавства свідчить, що в основі ефективного використання с/г земель лежить ринок цих земель – причому його модель кожна країна обирає сама. Україна є однією з двох європейських країн, де заборонено продаж та купівлю земель сільгосппризначення. Спроба запровадити обіг лише права оренди (замість права купівлі/продажу с/г земель), як свідчить аналітика, не дозволить реалізувати цей потенціал як малому та середньому виробникові, так і сільському пенсіонерові. Перший так і не зможе отримати кредит у банку під заставу землі; другий – підвищити свій достаток. Тим часом кількість пайовиків за останні роки зменшилася приблизно на 1 млн – вони так і не встигли розпорядитися своїми паями на свій розсуд; решта 6 млн пайовиків – також люди немолоді.

На перший погляд, збереження ситуації вигідно хіба що певним агровиробникам, які орендують свої площі за відверто заниженою ціною – бо за звичай літнім пайовикам, які не здатні обробляти свої гектари, просто нікуди діватися, як віддавати їх в оренду. Але і серед виробників поширюється розуміння того, що без ринку землі подальший розвиток сектору буде вкрай проблематичним.

Фактично, земельну реформу в Україні уже близько двох десятків років стримує популізм політиків – і низька поінформованість громадян про ті можливості, які їм особисто дає ринок земель. Причому сказати, що з цих двох проблем є «куркою», а що – «яйцем» - складно. Політики вважають скасування мораторію «політичним самогубством» - але лише тому, що такий крок непопулярний серед громадян. А громадяни бояться скасування мораторію тому, що ситуацію постійно нагнітають політики, які не поспішають розповідати про те, які можливості їх електорат отримає для свого бізнесу та сімейного бюджету.      

Проголосоване у жовтні продовження мораторію щонайменше до 2018 року і Прем’єр, і керівництво парламенту кваліфікували як тайм-аут, необхідний для розробки Україною власної моделі ринку, - відповідний законопроект має бути внесений Кабміном на розгляд Верховної Ради уже до 1 липня 2017. Отож, слід починати шукати відповідь на запитання: що там має бути відображено?

Для цього у жовтні зібралася група експертів, у результаті роботи якої виник досить лаконічний документ – Концепція впровадження земельної реформи в Україні. Він звужує коло пошуків формули, яку могла б обрати Україна, та дозволяє перейти від загальних дискусій до, як кажуть, конструктиву: вибору найбільш прийнятного шляху, його експертного обговорення та доопрацювання. Ця концепція була презентована експертному середовищу 13 грудня 2016 року в офісі «Реанімаційного пакету реформ».

Необхідні елементи законодавства із регулювання обігу земель сільськогосподарського призначення

Презентована Концепція пропонує такий підхід.

По-перше, пропонується встановити мінімальний набір норм, що регулюватимуть ринок земель (як, наприклад: обмеження доступу іноземних фізичних та юридичних осіб, запобігання монополізації та обмеження спекуляції на ринку землі, врегулювання зміни цільового призначення; забезпечення прозорості ринку землі, ін.). Іншими словами, визначитися з нормами, які описуватимуть модель ринку в Україні.

По-друге, встановити перехідний період (на 3-5 років), упродовж якого мають діяти більш жорсткі обмеження, спрямовані на соціальний захист власників та користувачів.

До спеціальних норм перехідного періоду можуть бути віднесені обмеження щодо максимальної кількості земель у власності однієї особи, правила участі фермерів та інших юридичних осіб на ринку землі; існування переважних прав на купівлю земель тощо.

По-третє, визначитися з послідовністю відкриття ринку с/г земель, варіанти якої наведено далі.

Нарешті, важливим елементом земельної реформи має стати інформування громадян щодо тих економічних можливостей, які дає їм ринок сільгоспземель, їх прав та можливостей захистити свої конституційні права.

4 варіанти запровадження ринку земель с/г призначення

Завданням Концепції було зафіксувати основні варіанти відкриття ринку с/г земель, які дозволять стимулювати економічне зростання та розвиток сільської місцевості. Під час дискусій їх було визначено чотири:

1. Загальнонаціональне та одночасне скасування мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення усіх форм власності.
2. Децентралізоване відкриття ринку. Надання повноважень органам місцевого самоврядування в межах перехідного періоду самим визначитися, коли скасовувати мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення в межах територій громад або інших органів місцевого самоврядування, з повним загальнонаціональним зняттям мораторію лише наприкінці перехідного періоду.
3. Поетапний запуск ринку землі: Запровадження продажу спочатку земель державної і комунальної власності, а через 1-3 роки – земель приватної власності.
4. Гібридний варіант: відкриття ринку на першому етапі для земель державної та комунальної власності через аукціони та для певних категорій приватних власників земель (наприклад, для осіб, які набули ділянки шляхом успадкування; власників суміжних ділянок в земельному масиві; власників ділянок, які набуті під час земельних аукціонів; власників ділянок, право власності на які було набуто після вступу в силу закону Про обіг земель с/г призначення; власників земель, які не підпадають під дію поточного мораторію).  

Кожний із цих варіантів дозволяє стимулювати економічне зростання сільського господарства та сільської місцевості. Різниця лише в тому, як швидко стабілізується новий ринок та на скільки рівномірно будуть розподілені вигоди від його відкриття. Вибір котрогось із цих варіантів потребує прийняття політичного рішення, яке дозволить скласти план та визначити терміни ухвалення необхідного законодавства. Можливість прийняття такого рішення пов’язується перш за все із Парламентськими слуханнями на тему: «Регулювання обігу земель сільськогосподарського призначення: пошук української моделі», які призначено на 21 грудня 2016 року, а також від дій Уряду у процесі підготовки до цих слухань.

Головні проблеми на шляху земельної реформи та способи їх подолання

Найбільшою проблемою земельної реформи за останні 20 років була і залишається її заполітизованість, популізм та маніпуляції думкою громадян, які у переважній більшості не обізнані не тільки з соціально-економічним призначенням земельного ринку, а й мають недостатньо знань про свої права, способи їх захисту та суть реформи.

Друга проблема пов’язана із нерівним доступом до кредитів, що має бути враховано у вигляді відповідних запобіжників, адже може призвести до обезземелення селян та накопичення надзвичайно великих масивів землі невеликою кількістю власників. Тому найважливішими інструментами відкриття ринку мають стати просвітницька кампанія щодо прав громадян, створення інструментів прийняття непопулярних політичних рішень, розвиток ринку іпотечного кредитування та запровадження тимчасових запобіжників, як це було зазначено вище.

План найближчих дій

Зважаючи на доручення Кабмінові внести до 1 липня 2017 проект закону про обіг земель, що має відкрити шлях до запровадження ринку земель на початку 2018-го року, уже зараз необхідно чітко визначитися із невідкладними заходами, які мають бути виконані щонайпізніше до лютого 2017 року. А саме:

• прийняття політичного вибору щодо моделі відкриття ринку та затвердження концепції реформи;
• розробка та подання до Парламенту законопроекту відповідно до обраної моделі, який би відповідав зазначеним вище принципам;
• затвердження Плану заходів земельної реформи на 2017-2020 роки.
• Зволікання із прийняттям політичного вибору та визначення плану невідкладних дій ставить під загрозу запуск ринку с/г земель в Україні і після завершення наступного року.

Презентація Концепції має на меті ініціювати експертне обговорення запропонованих підходів та підготовка до парламентських слухань конструктивних пропозицій.

Денис Нізалов, Сергій Кубах, Олег Нів’євський, Павло Кулинич

Проект «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні»  

фото: Pixabay