Запуск земельної децентралізації – час настав?

Коли набрав чинності Земельний кодекс, права органів місцевого самоврядування в земельній сфері були суттєво обмежені. Вже 14 років земельними ресурсами держави розпоряджаються не органи, обрані людьми, а чиновники, призначені у Києві. Через це у нас абсолютно викривлена система державного управління. Місцеві ради розпоряджаються трохи більше ніж 12% території держави, а передача землі здійснюється хаотично, без врахування інтересів населення і потреб розвитку територій. Розпорядники земель не мають жодного стимулу до наповнення місцевих бюджетів, орендна плата часто є абсолютно неадекватною і значно заниженою.

Ми вирішили змінити цю ситуацію і два роки тому (ще у минулому скликанні) зареєстрували законопроект №4150, який повертає земельні повноваження органам місцевого самоврядування базового рівня – сільським, селищним, міським радам.

Пройшло чимало часу, пройшли вибори, ми перереєстрували цей законопроект у новому скликанні. Проект №1159 був підтриманий аграрним комітетом, але так і не потрапив у залу пленарних засідань, адже супротив виконавчої влади щодо його прийняття був просто шалений. Але зараз, коли в державній політиці офіційно заявлений процес децентралізації, опиратися цьому вже немає сенсу, цей процес неминучий.

Був прийнятий Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», і наприкінці минулого року були утворені перші 159 об’єднаних громад. Для того, щоб розширити матеріальну базу цих громад і дати іншим громадам поштовх для об’єднання, наприкінці листопада 2015 року я разом з колегами зареєстрував законопроект №3510, яким пропонувалось передати в комунальну власність державні землі в межах об’єднаних громад.

Але і тут не все пішло так, як хотілось. Був поданий альтернативний законопроект №3510-1, який хоча і вирішував це ж питання, але вводив дуже складну і дорогу процедуру передачі земель у комунальну власність. Крім того, він містив норми, які б призводили до конфлікту інтересів. Так, Держгеокадастр зберігав за собою повноваження із розпорядження значним масивом державних земель, але при цьому і здійснював контроль за законністю їх надання в користування.

Оскільки авторський колектив обох законопроектів був дуже потужним, шанси прийняти якийсь один законопроект із цих двох були мізерні, голосів би не вистачило. Відтак трохи більше місяця тому на засіданні Аграрного комітету було прийнято рішення шукати компроміс.

Дуже довго ми узгоджували позиції, і от, нарешті, спільний законопроект №4355 був зареєстрований. Він докорінним чином відрізняється від того, що було написано обома колективами авторів, але, на мій погляд, документ вийшов непоганий.

У разі прийняття законопроекту громадам перейдуть усі державні землі за межами населених пунктів, крім тих, які мають особливе значення для держави (природно-заповідний фонд, землі оборони, ліси, землі державних підприємств, землі під річками).  Коли закон буде прийнятий, усі без виключення сільські, селищні, міські ради одержать право розпоряджатись цими землями. Проте тільки об’єднані громади одержать право оформити ці землі у комунальну власність. Для цього їм необхідно буде розробити землевпорядну документацію і внести відомості про межу громади до кадастру.

Умовою передачі у комунальну власність є розробка землевпорядної документації. Межі громад встановлювались у 1990-х роках, і не завжди визначені коректно. Крім того, майже 18% громад взагалі не мають затверджених проектів формування меж. Треба враховувати і те, що непоодинокими були випадки, коли встановлені межі змінювались (правдами і неправдами). Звісно, це не стосується всіх громад, але зараз звести все до загального знаменника дуже важко.

Це буде дуже спрощена, а отже – набагато дешевша документація. Буде встановлюватися лише зовнішня межа громади, а не інвентаризуватись усі землі, які знаходяться в цих межах. Це не дуже великі гроші. Крім того, ми розуміємо, що найбільша проблема тут не стільки в коштах, скільки в організаційному процесі. Взяти те ж погодження документації. За кожну печатку і підпис чиновник потенційно може вимагати хабар. Тому ніяких погоджень органів виконавчої влади у законопроекті немає. Документація не буде погоджуватись ніким, крім суміжних сільських рад. Ніяких погоджень, ніяких експертиз, ніяких хабарів. Але у підсумку ми матимемо нормально визначені меж громад у кадастрі, чого сьогодні, на жаль, немає.

Велика частина проекту присвячена державному контролю за використанням та охороною земель. Ми намагались максимально збалансувати і оптимізувати те, що відбувається зараз у сфері земельного контролю. Що ми маємо зараз? За законом вказаний контроль здійснює спеціальний орган виконавчої влади. У різні роки таким органом були екологічна, земельна, сільськогосподарська інспекції. Але ці органи перманентно знаходяться в стадії ліквідації або реорганізації, тому якість їх роботи викликає багато запитань.

Зараз функції державного контролю за законом мала б виконувати Державна інспекція сільського господарства. Але уряд десь два роки тому прийняв рішення про її ліквідацію. І що маємо на практиці? Нещодавно мав розмову з Миргородським міським головою Сергієм Соломахою, адже Миргород – центр мого виборчого округу, ми часто спілкуємося. Він скаржиться на те, що велика кількість комерційних структур, придбавши нерухомість у місті, відмовляються оформити земельну ділянку і сплачувати до міського бюджету плату за землю. А міська рада нічого зробити з ним не може. Сільгоспінспекція ліквідована, а місцеві ради жодних реальних контролюючих повноважень не мають. Причому, що цікаво, у Земельному кодексі чітко вказано, що органи місцевого самоврядування мають здійснювати самоврядний контроль за використанням та охороною земель. Але це – не більше, ніж декларація. Жодних реальних важелів цим органам законом не надано. Тому ми вважаємо, що потрібно змінити цю систему. Поданим законопроектом ми передали найважливіші контролюючі функції виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Але і тут не так все просто. Можливості органів місцевого самоврядування є дуже різними. Одна справа – обласний центр, чи, приміром, об’єднана громада, яка займає територію цілого району, а інша – село з 200 жителями. Якщо перші здатні взяти на роботу інспектора і визначити йому за рахунок місцевого бюджету нормальну зарплатню, то інші ледве зводять кінці з кінцями. Тому ми пропонуємо встановити, що місцева рада має самостійно визначитись, чи буде вона виконувати контролюючі функції. Якщо ні, то ці функції буде виконувати Держгеокадастр.

Ні в якому разі мова не йде про передачу місцевим радам функцій контролю за своєю ж діяльністю. Їх контроль в основному буде обмежуватись трьома функціями: слідкувати, щоб земля використовувалась за цільовим призначенням, щоб не було випадків самозахоплення земельних ділянок, і щоб земля не використовувалась без оформлення. Інші контролюючі функції передаються Держгеокадастру. І саме він матиме право оскаржувати незаконні рішення органів місцевого самоврядування в суді. Це логічно. Особливо в умовах, коли органи прокуратури зараз вже не здійснюють загальний нагляд за дотриманням закону. Безкарності бути не повинно.

В ролі головного державного земельного контролера  пропонується Держгеокадастр, у якого в архівах лежать усі документи, які стосуються земельних ділянок (включаючи і ті, які існують лише в паперовій формі і до електронного кадастру ще не потрапили). Через Держгеокадастр проходить документація щодо надання будь-якої ділянки. Саме він вже володіє найбільшим обсягом інформації стосовно використання земельних ресурсів держави, а отже, - не треба з нуля організовувати роботу, набирати штат людей, навчати їх, передавати їм відповідні бази даних. Ну, і, що б не говорили про Держгеокадастр, земельне законодавство вони знають добре. А отже і виявити порушення буде легше.

Ми провели дуже серйозну роботу з узгодження позицій між представниками різних політичних сил у парламенті, представниками виконавчої влади, профільних асоціацій, багато спілкувались у експертному середовищі. Законопроект на сьогодні представляє собою виважений документ, який враховує позицію усіх учасників політичного процесу. Положення законопроекту офіційно підтримані головою Верховної Ради. Тож, за моїми відчуттями, зараз для прийняття цього законопроекту є політична воля.

Найближче засідання Аграрного комітету – через тиждень. Саме на ньому має бути розглянутий законопроект, і вже після цього він має потрапити на голосування. Маю надію, що це відбудеться скоро, і місцеві ради, нарешті, зможуть розпоряджатися землями.